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韩大元:关于推进合宪性审查工作的几点思考
2018年08月09日 09:37 来源:《法律科学》2018年第2期 作者:韩大元 字号

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关键词:

作者简介:韩大元,法学博士,中国人民大学法学院教授、博士生导师。

  【中文摘要】作为一种宪法监督方法,“合宪性审查”的目的是为了保证法律与宪法相一致,消除任何与宪法相抵触的规范性文件,使下位规范符合上位规范。加强合宪性审查,有助于树立宪法权威和维护宪法尊严、保障公民权利、维护中央权威与国家利益。从世界范围来看,合宪性审查主要有代议机关监督制、普通法院监督制、宪法法院监督制、宪法委员会监督制四种形式。中国可以采用在全国人大设立专门宪法委员会的模式,协助全国人大及其常委会监督宪法的实施、审议违宪争议、拟定争议处理决定??梢陨柚孟喽院侠淼摹跋芊ò讣秆”曜肌?,如案件筛选机制、合法审查与合宪审查分流机制等,规范和控制合宪性审查,有效降低制度风险。在尊重立法机关的前提下,建立事前审查、立法过程中的合宪性审查模式,是合理的制度选择。

  【中文关键字】合宪性审查;宪法委员会;宪法监督;立法机关;事前审查

  【全文】

  一、问题的提出

  党的十九大提出“推进合宪性审查工作”的具体要求,学界围绕这一问题进行了热烈讨论,形成了一定的研究成果。总体上,学界对于“合宪性审查工作”的未来开展报有较高的期待,认为它将确实提升宪法实施水平[1]。本文认为,对十九大提出的新的命题、新的概念、新的思想,学界要从学术视角进行理论化、体系化,寻求学术理性与政治理性的合理平衡,为有效开展合宪性审查工作提供必要的理论依据与可行的方案。

  二、合宪性审查的概念

  合宪性审查是宪法学的基本范畴之一,主要运用于宪法监督程序,也作为一种宪法解释的方法。合宪性审查一词最早出现于德国,当时的主要含义是审查法律等规范是否与宪法相抵触,其目的是保证法律与宪法保持一致,消除任何与宪法相抵触的规范性文件,包含下位规范符合上位规范。

  合宪性审查中的“宪”,既包括宪法典,即宪法文本,同时包括宪法原则、宪法精神与宪法解释,在有的国家还包括宪法惯例与批准的公约。在审查过程中,宪法是进行合宪判断的统一尺度,首先表现为明文规定于宪法文本中的规范。与之相对,宪法精神与宪法原则只能在解决特殊的宪法问题、或者在文本上不易找到依据时才可以作为宪法判断的尺度,并且在运用时还需受到严格的程序、标准或者惯例的控制。

  合宪性审查中的“合”字在此处则是符合的意义?;诹⑾苤饕宓募壑涤肓⒊?,现代法治国家要求任何规范性文件不得与宪法相抵触,以保障宪法作为国家根本法、最高法的地位。

  有学者认为,合宪性与合法性是两个相近的概念。从一般学术命题来讲,这一判断是成立的,但两者并不完全对应,违宪与违法的存在形式是不尽相同的。违宪是违反宪法,违法则是违反法律,两者在主体、性质、制裁方式等方面存在着不同的功能。{1}122-123因此,在具体的宪法判断中,合宪性与合法性审查是两种不同的审查方式。合法性(legality)强调法律要根据宪法制定,下位规范要符合上位规范,不同于政治学的“合法性”或者社会学意义上的“合法性”。法学意义上的合法性既重视形式意义上的合法性,同时也追求实质意义上的合法性,与正当性之间虽有一定的张力,但寻求内在的一致性。而合宪性则更强调一切下位规范的效力来自于宪法规范,突出宪法价值的引领作用。

  另外,合宪性审查在违宪审查中被视为一种审查方式,是与违宪判决相对的概念,即审查机关以合宪性推定原则尽可能做出合宪判断,但对法律或者条文中存在的违宪因素也给予必要的判断,提出纠正违宪的期限,可以解释为附条件的合宪。因此,在这种类型中所谓“合宪性”包含一定的违宪性因素,但不是处于完全的违宪状态。如在日本,不能回避宪法判断时,往往将“合宪限定解释”作为回避宪法判断的一种方式,也即在可能的多种解释方法中,尽可能采用有利于合宪的解释办法。其目的在于维护民主政治下的法律的合宪性推定、防止法律秩序的空白并保持宪法秩序的稳定。{2}444-445

  根据德国、韩国等实行宪法法院制度国家的审查经验,宪法审判中可以选择不同的宪法判断形式,其中包括违宪审判请求驳回决定、合宪决定、违宪不宣言决定、变形决定、违宪决定、部分违宪决定等。作为变通决定的类型,还有宪法不一致决定、限定合宪决定、立法敦促决定、限定违宪决定等[2]。

  合宪决定是指宪法审查机关对法律或者法律条文是否违反宪法进行审查后,无法认定违宪事实时,进行“不违反宪法”的判断,并做出合宪决定。同时,基于是否存在违宪事实以及维护宪法秩序的总体考量,合宪决定又分为单纯合宪决定和违宪不宣告决定。单纯合宪决定是明确宣布所审查的法律或者条文符合宪法,没有任何瑕疵。违宪不宣告决定是指,由于法律的违宪决定的裁决达不到法定票数无法宣告违宪时,作为一种特殊的程序而做出的判决形式。如九名宪法法院法官中,违宪决定通常需要六人以上法官赞成。如在一个违宪与否的案例中,五名法官主张违宪,四名法官主张合宪时法院通常做出“不能宣告违反宪法”的判决,其法律效力与单纯合宪的判决是相同的{3}1102。如半数以上法官认为违宪的意见,可以影响立法机关的立法活动,既尊重立法权,同时也体现宪法法院的主张,有助于维护以宪法为核心的法律秩序与政治生活的稳定。

  当然,作为宪法解释过程中的一种方法,合宪性审查的主要功能是为宪法解释提供合宪性推定原则的判断依据与技巧。{4}

  三、合宪性审查的功能

 ?。ㄒ唬┘忧亢舷苄陨蟛?,有助于树立宪法权威和维护宪法尊严

  作为国家的“根本法”,宪法规定了最为根本的国家制度和国家任务,在一国法律体系中处于最高的法律位阶。宪法同时要求一切法律规范从制定到实施均须以之为基础,不得与之冲突和抵触。为了实现这一目标,进一步推动宪法实施,在提高国家公职人员的政治道德与宪法意识的同时,更应当建立一套行之有效的包括合宪性审查制度在内的宪法监督制度,以树立宪法权威,维护宪法尊严。

  各国法治发展的历史进程已经清晰地表明,宪法无权威,必然导致公权力的滥用,而公权力的滥用必然导致国家核心利益受到损害。在我国,作为根本制度的社会主义制度,作为根本政治制度的人民代表大会制度,作为基本政治制度的民族区域自治制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,以及社会主义市场经济制度,都是根据宪法规定的。此外,各级国家机关的组织与职权划分、公民基本权利的享有等也通过宪法得以设计、安排和保障。因此,一旦宪法实施遭受阻碍甚至损害,将严重影响国家目标和国家任务的实现,动摇国家的制度和根基。{5}为了保证公权力严格按照宪法运行,需要建立对公权力进行监督的制度体系,其中宪法监督,特别是合宪性审查制度发挥着重要作用。因此,依法治国首先是依宪治国,依宪治国关键是强化宪法监督。

 ?。ǘ┘忧亢舷苄陨蟛?,有助于维护国家法制统一

  在建设法治国家的过程中,任何一个国家都会出现林林总总的宪法争议乃至违宪现象,大部分国家均建立相应解决机制。截至2012年的资料统计表明,世界上193个国家的宪法中,只有3个国家没有规定宪法监督制度[3]。虽然在特殊情况下,一些国家的历史上曾存在过没有合宪性审查制度,而宪法实施依然有效的现象,但这绝非宪法发展的常态,也无法确保宪法秩序得到长期的遵守。而合宪性审查制度则是有效解决宪法争议和违宪问题、维护法制统一与社会安定的制度基础和根本保障。合宪性审查制度的确立可以为各种宪法争议和违宪问题的解决提供框架性方案,实现“政治的归政治,法律的归法律”,进而将政治问题法律化,法律问题宪法化,从而维护法秩序的统一与平稳运行。更为重要的是,通过合宪性审查制度的运行,还有助于我们依照宪法落实和保障“一国两制”,推进祖国统一,捍卫国家主权[4]。由此可见,在形塑国家意识、凝聚社会共识、培养爱国精神等方面,合宪性审查制度同样发挥着不可替代的作用。

 ?。ㄈ┘忧亢舷苄陨蟛?,有助于保障公民基本权利

  作为宪法文明的重要标志,合宪性审查始终围绕国家核心利益,巩固与发展国家的核心价值。该制度在其形成之初,所处理的问题主要集中于国家机关之间的权限争议。但是,到了二战后,由于人权遭受极端践踏的惨痛教训,实现权利的有效?;こ晌舷苄陨蟛橹贫鹊闹饕δ?。因此,在世界范围内,合宪性审查制度的作用也出现新转型,即保障公民基本权利、维护国家统一与价值观的有序。习近平总书记指出:“如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏,人民权利和自由就无法保证?!蓖平舷苄陨蟛楣ぷ?,能够确保各个位阶的法律规范与宪法保持一致,践行“国家尊重保障人权”的宪法承诺。

  习近平总书记在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》起草情况说明中强调:“宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威?!敝挥惺髁⑾芊ㄈㄍ?,才能为全面依法治国提供坚实基础。因此,应当围绕合宪性审查制度的建立,完善宪法监督机制,健全宪法解释程序,加强备案审查能力,撤销和修正一切违反宪法的法律规范,追究和纠正一切违反宪法的行为。

 ?。ㄋ模┘忧亢舷苄陨蟛?,有助于提升国家治理能力

  宪法是法律体系的正当性基础,依据宪法对于国家治理行为做出法律判断可以强化对国家行为的正当化。通过对法律规范进行合宪性审查,可以强化各项立法和公共政策的正当性基础。即便是做出违宪判断,通过法律技术的运用和处理,可以实现对特定法律规范或国家治理行为的正当化功能。

  从各国合宪性审查的经验看,合宪性审查的目标不仅仅在于宣告法律法规因违宪而无效,作为一种宪法实施的保障机制,它另一个重要功能在于赋予特定国家行为以宪法上的正当性。{6}从本质上讲,合宪性审查的基本功能在于实现对国家公权力行为的正当化,而非否定国家行为。例如,美国联邦最高法院就经常借助合宪性审查的功能推动并保障州法与宪法之间的统一性,以促使联邦的州际贸易政策在宪法层面获得正当性。{6}

  通过统计可以发现,在建立宪法监督制度的国家,违宪并非合宪性审查的通常结论;即便宣告违宪,在数量上也不占据多数。在合宪性审查的实践中,这些少量的违宪宣告并不会对现有的法律体系造成过度的冲击,也不会有损于国家权力的公信力。事实上,如果合理运用,它反而可能达到实现国家治理行为正当化的良好效果。在我国,党领导人民治国理政,党的领导通过国家法律和其他的国家行为得以贯彻。我国每年有几十件公民提出的违宪违法审查的建议,对于那些存在违宪疑问,但实际上与宪法并不抵触的法律或国家治理行为进行合宪判断的决定,一方面可以消除社会各界对于国家治理行为合宪性的疑虑,另一方面有利于为国家治理行为提供宪法上的正当性依据,最终有利于坚持与加强党的领导。

 ?。ㄎ澹┘忧亢舷苄陨蟛?,有助于维护中央权威与国家核心利益

  党的十八届四中全会决定要求“善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一?!蔽ぶ醒肴ㄍ腿橙沤嵬骋?,不仅是全面依法治国的重要任务,而且是全面深化改革和实现社会主义现代化的重要前提,也是解决社会经济发展不平衡、维护党的团结统一、实现党的正确领导的关键。而完善宪法监督制度,则是维护和加强中央权威的必然要求。

  我国《宪法》3条第1款规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”,该条第4款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。上述二款共同确立了我国的立法体制,以及中央与地方之间的基本关系。根据《宪法》的这一规定,我国2000年制定的《立法法》最终明确了我国统一而又分层次的立法体制。在这一体制下,除了中央层级的立法之外,省级人大及其常委会,较大的市的人大及其常委会,经济特区所在的市人大及其常委会,国务院各部委以及省、自治区、直辖市的人民政府和较大的市的人民政府,在各自权限范围内,均享有立法权。2015年,全国人大对《立法法》进行了修改。在这次修改中,许多内容都体现了在民主集中制之下对中央权威的维护,包括“规范授权立法”、“明确细化税收法定原则”、“界定地方政府规章边界”、“加强备案审查”等等。但是,在另一方面,它也体现了“充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。如增加设区的市、自治州的人大及其常委会地方性法规的制定权,以及设区的市、自治州的人民政府的地方政府规章制定权,从而使得拥有地方立法权的主体数量大大增加。从法规数量来看,《立法法》修改后,有权制定地方性法规的市一级人大及其常委会就将达到300个,地方性法规数量将会大大增加。

  在这种背景下,如何处理好“中央统一领导”和“发挥地方的主动性、积极性”之间的关系?特别是,如何在地方立法权扩容的背景下,继续依据民主集中制原则维护中央权威?应该说,合宪性审查制度的发展,对于维护国家的法制统一,保证中央政令畅通,确保全党全国团结统一,具有重要的作用。

  如前所述,合宪性审查制度的基本内容,在于依据宪法来审查各个位阶的法律规范,维护国家法秩序的统一。一旦地方立法、或者地方各级国家机关的活动与宪法、法律或中央政令存在抵触的地方,可以通过合宪性审查的方式予以纠正,以维护宪法和法律的权威,确保中央的决策部署得到充分落实。即使在某些存在联邦和州分权的联邦制国家,依据联邦宪法审查州法律的违宪,以保障国家的法制统一和国家政策的贯彻,也是一种通行的方式。与之相对,在实行民主集中制的国家,合宪性审查制度的完善将更有助于加强中央权威,保障中央决策的顺利落实。总之,合宪性审查制度是否得到确立、是否得到真正的贯彻实施,直接关系到人民的利益与国家的命运,并对执政党依宪执政造成影响。我们应当从国家治理体系和治理能力现代化的战略布局,着眼于中国共产党长期执政的高度,充分认识合宪性审查制度的重大意义,切实加强宪法实施的监督。

作者简介

姓名:韩大元 工作单位:中国人民大学

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