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宋才发:民族区域自治制度的实践回眸及未来走势 纪念中国改革开放40周年
2018年08月08日 10:38 来源:《学术论坛》 作者:宋才发 字号

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  [摘 要]改革开放40年来,我国民族区域自治制度的理论不断深化,主要表现为制定了解决民族问题的基本政治制度,形成了执政党民族区域自治的基本政策,构筑了中央与民族自治地方多元一体的完整格局,提出了全面建成小康社会共同发展的总目标,运用法治思维推进和巩固民族区域自治制度,铸造了中华民族共同体的国家意识和中华民族意识。民族区域自治制度的实践硕果,主要体现为夯实了民族区域自治法治建设的实践基础,对少数民族贫困地区实施了精准脱贫,以新型城镇化带动了民族地区现代化,将生态文明建设纳入了和谐社会构建,构筑了共建共治的民族事务治理体系。我国民族区域自治制度的未来走势,将进一步丰富发展民族区域自治新实践,开启民族事务治理新征程,推进民族团结进步新发展,拓展民族法学研究领域的新境界,让少数民族群众有更多的获得感。

  [关键词]改革开放40周年;民族区域自治制度;基本政治制度;民族治理;多元一体

  [作者简介]宋才发,中央民族大学法学院二级教授,广西民族大学杰出人才引进教授,博士生导师,北京100081

  [基金项目]2014年度国家社会科学基金重大项目“建设社会主义民族法学体系,维护民族大团结研究”(14ZDC025)

  一、民族区域自治制度的理论深化

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  社会主义法律既是“文武之道”,又是治国之道。法律本能地体现国家意志和人民意志,揭示和反映社会发展事实及客观事物的发展规律。作为国家意志的法律的地位和权威,不仅体现为法律由国家最高立法机关制定,以国家强制力保障实施,而且体现为对社会所有成员具有普遍的、强制性的约束力。任何单位、任何个人在任何地方、任何时候,都要尊重并维护以宪法为标志的法的权威和尊严,做到有法必依、执法必严、违法必究,维护法律的公平正义,捍卫法律的权威性和司法公信力。1982年9月召开的中共第十二次全国代表大会,首次对过去几十年的民族工作进行了历史性的总结,尤其是对“文化大革命”十年内乱造成民族工作全局性瘫痪进行了拨乱反正,提出“民族团结、民族平等和各民族共同繁荣,是关系到国家前途和命运的重大问题”的著名论断。1984年5月31日颁布实施的《中华人民共和国民族区域自治法》,首次把我国解决民族问题的基本政策以立法的形式固定下来,标志着我国实施的民族区域自治制度从此跨入了法治化的轨道[1]。2001年2月28日新修订的民族区域自治法,在“序言”中载明:民族区域自治“是国家的一项基本政治制度”[2]。这部在法律地位上仅次于宪法的基本法律,对民族区域自治制度法律地位的重新界定和正式确定,构建了一个民族区域自治政策、民族区域自治法律、民族区域自治制度“三位一体”的完整而严密的民族法律体系。民族区域自治制度在我国政治制度体系中,之所以具有“基本政治制度”的重要地位和作用,是因为它在本质上是人民民主专政制度在少数民族聚居地方的具体体现;是单一制国家结构和少数民族人民当家作主地位的具体体现;是民族区域自治理论目标与实现方式、政治理念与政治制度完美结合的具体体现。民族区域自治法除具有制度功能外,还以国家立法的方式,规范了社会主义民族关系、民族自治地方与上级国家机关的关系。它既是实现民族事务治理规范化、法治化的法律保障,也是实现少数民族人民和民族地区各项权利的法律保障。改革开放40年的实践证明,解决中国民族问题的民族区域自治制度,不啻为与人民代表大会制度、多党合作与政治协商制度、基层群众民主自治制度相比肩的四项基本政治制度之一,是具有中国特色的解决当代现实民族问题的正确道路。

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  民族区域自治制度是伴随着中国共产党领导人民革命事业的发展,随着党的民族区域自治政策的推行实施而逐步形成和发展起来的。早在新民主主义革命时期,党就提出了民族区域自治的政治主张。1931年在江西瑞金召开的中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》以及《关于中国境内少数民族问题的决议案》,把坚持民族自决权和实行民族区域自治联系起来,认为建立“民族区域自治”是实行“民族自决权”的一种形式,从而提出了建立“民族的自治区域”的早期主张。1936年5月《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》指出:我们根据民族自决的原则,主张回民自己的事情,完全由回民自己解决,凡属回民的区域,由回民建立独立自主的政权,解决一切政治、经济、宗教、习惯、道德、教育以及其他一切事情。凡属回民占少数的区域亦以区乡村为单位,在民族平等的原则上,回民自己管理自己的事情,建立回民的自治政府[3]。当时把“回民的区域”和“回民占少数的区域”进行区分,表明中国共产党已经注意到各民族人口大杂居、小聚居的民族分布特点。在1938年11月召开的党的六届六中全会上,毛泽东同志提出了在统一的多民族国家内以实行民族区域自治的办法,来保障少数民族管理本民族事务的权利的积极主张。毛泽东同志在党的六届六中全会报告中指出:“允许蒙、回、藏、苗、瑶、彝、番各民族与汉族有平等权利,在共同对日原则之下,有自己管理自己事务之权,同时与汉族联合建立统一的国家?!盵4]毛泽东同志的报告对确定民族区域自治政策,起到了十分重要的作用。1939年12月毛泽东同志又在《中国革命和中国共产党》一书中,通过深入研究历史上的民族关系以及各民族现状,全面论证了“中国是一个由多数民族结合而成的拥有广大人口的国家”,用“中华民族”概括了“我国各民族”,指出中华民族是以“刻苦耐劳著称于世,同时又是酷爱自由、富于革命传统的民族”,“中华民族的各族人民都反对外来民族的压迫,都要用反抗的手段解除这种压迫。他们赞成平等的联合,而不赞成互相压迫”[5]。1941年陕甘宁边区政府把民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策,经中共中央政治局批准列为《陕甘宁边区施政纲领》,1941年5月1日在《新中华报》正式发表。民族区域自治政策率先在陕甘宁边区付诸实施,先后在回族、蒙古族聚居区建立了回族、蒙古族的自治区、自治乡。1946年4月颁布的《陕甘宁边区宪法原则》,首次将党的民族区域自治政策用法律形式确认下来。明确规定边区少数民族居住集中的地区得划成民族区,组织民族自治政权,在不与省宪抵触的原则下,得订立自治法规[6]。在1946年1月召开的旧政治协商会议上,中共代表团提出一份《和平建国纲领草案》,主张在少数民族区域应当承认各民族的平等地位及其自治权。随着解放战争的胜利推进,中国共产党所确认的民族区域自治政策,在解放区逐步得到了实现。1947年5月1日内蒙古自治政府宣告成立。这是我国按照“民族区域自治原则”建立起来的第一个规模较大的民族自治政府。内蒙古自治区的建立,标志着党的民族区域自治政策进入了成熟阶段,为新中国成立后在全国推广民族区域自治制度提供了极为宝贵的经验和实际范例。

作者简介

姓名:宋才发 工作单位:中央民族大学法学院

职称:教授

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